«Часть I. Научные труды доктора юрид. наук, профессора Ю. Н. Старилова Ю. Н. Старилов ОТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ К АДМИНИСТРАТИВНОМУ СУДОПРОИЗВОДСТВУ* Административное ...»

На самом деле, Ж. Ведель весьма глубоко, всесторонне и с огромным позитивным результатом подходит к пониманию и освещению административно-правовой материи. Это, кстати, свойственно французским ученым, о чем Ж. Ведель писал: «Может быть, слишком модно во Франции слепо хвалить административное право»61. Именно он всесторонне рассматривал основные причины появления, существования и развития административного права, принципы разделения административной и судебной властей; характеризовал административное право как «право, создаваемое преимущественно судьей»62 (такое мнение в нашей стране сегодня, как и в 1973 г., пока еще не находит необходимой поддержки). Ж. Ведель показывал сущность и систему административного права Франции, анализируя такие вопросы, как: значение административной юстиции, деятельность административных судов и административных трибуналов; административный процесс; административный режим (ставший очень модным в российской науке административного права в течение нескольких последних лет); административные акты; административные договоры; принцип законности или юридической правомерности в деятельности публичной администрации; ответственность публичной администрации, ответственность публичного юридического лица, ответственность государства; структура администрации и система государственного управления; органы муниципального управления; публичные учреждения, пубСм.: Бахрах Д. Н. Предмет и источники административного права России. С. 6.

Можно без преувеличения сказать, что Ж. Ведель благодаря работе, опубликованной 30 лет назад в Советском Союзе, может считаться в известном смысле основоположником российского административного права, ибо положения его книги расширили административно-правовой кругозор многих поколений как советских, так и российских ученых-административистов, которые в своих исследованиях в том или ином виде использовали положения указанной книги французского профессора.

См.: Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. С. 55.

Ведель Ж. Административное право Франции. С. 57.

Часть I. Научные труды доктора юрид. наук, профессора Ю. Н. Старилова личные предприятия, объединения лиц свободных профессий; административная деятельность и административная полиция; публичная служба. Таким образом, даже неполное перечисление затронутых ученым в его классическом труде «Административное право Франции» вопросов дает возможность внимательному читателю увидеть всю глубину, всесторонность и безграничность отношений, входящих в предмет административного права.

Административное судопроизводство необходимо в настоящее время «обнаружить» в системе российского административного права, которое, как справедливо отмечает С. Д. Хазанов, «представляет собой довольно эклектичное объединение правовых норм, источников, актов, большинство из которых носит комплексный, межотраслевой характер»63, так как административно-правовая действительность включает в себя «диаметрально противоположные полюсы правовых явлений»: «исполнительная власть и правосудие, материальное и процессуальное, регулятивное и охранительное, законодательное и подзаконное, федеративное и региональное»64. С. Д. Хазанов отмечает потребность внедрения в административно-правовую среду таких понятий, как справедливость, формальное равенство, свобода, ценности субъективных прав личности65. Думается, что административное судопроизводство способно как один из правовых институтов внедрить в систему административно-правовых ценностей справедливость, планомерность, законопослушание, правомерность, свободу, чувство достоинства, иные демократические ценности, обеспечивающие нормальное развитие общества.

При самых первых подходах к определению административного права многими авторами указывается управленческая сущность данной отрасли права. И это, очевидно, справедливо. Вместе с тем в литературе отмечается неполный и неточный подход при определении административного права как управленческого права. При этом, главным образом, показывается новая роль правосудия по административным делам, которое выполняет функцию судебного контроля за публичной администрацией66. С нашей точки зрения, административное право всегда являлось в прошлом (даже тогда, когда под ним понималось «внутреннее управление») и остается сегодня именно управленческим правом, ибо оно включает в себя не только правовые нормы, регламентирующие организацию и структуру публичного управления, систему органов и соответствующих административных процедур осуществления их компетенции, организацию и функционирование публичной службы и пр., но и организацию внешнего (в том числе судебного) контроля за практической деятельностью самой администрации. Мы хотим лишь подчеркнуть, что актуализация института административной юстиции, административного судопроизводства и административных судов, несомненно, изменяет представление о сущности административного права, но не затрагивает и не колеблет его основ и принципов административно-правового регулирования. Судебное административное право, конечно, украшает предмет административного права и видоизменяет его сущность и назначение в правовой системе и в обеспечении установленного правового режима действия административно-праХазанов С. Д. Важные вопросы науки административного права. С. 28.

Серия «Юбилеи, конференции, форумы». Вып. вовых норм. Однако правосудие по административным делам – это лишь одна из составляющих административное право частей.

На протяжении нескольких лет мы обосновывали в научной литературе мнение, в соответствии с которым практический административный процесс может считаться «новой» отраслью российского процессуального права67. При этом главный смысл заключается в том, что на административный процесс и административно-процессуальное право необходимо смотреть не с традиционных «правоохранительных» и «процедурных» точек зрения, а с позиций, позволяющих увидеть в структуре юридического процесса административно-юстиционные (судопроизводственные) элементы и институты, т.е. такие правовые средства, которые характерны для судебной власти, осуществляющей судебный нормоконтроль и контроль за действиями и решениями органов публичного управления и их должностных лиц. Таким образом, целесообразно «рассмотреть» значимость и специальное назначение административного процесса в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти, т.е. взглянуть на него как на административное судопроизводство.

В структуре традиционно понимаемого учеными административного процесса, как правило, выделяют большое количество так называемых административных производств и административных процедур. С. Д. Хазанов считает, что административная процедура представляет собой «нормативно установленный последовательный порядок реализации административно-властных полномочий, направленный на разрешение юридического дела или выполнение управленческой функции» и является одной из правовых форм, которые должны обеспечивать «согласованное функционирование материально-правовых и процессуально-правовых институтов, принципов, положений»68. Заслуживает внимания исследователей подход С. Д. Хазанова к определению признаков административных процедур, их регламентации правовыми актами различной отраслевой принадлежности и юридической силы, к дифференциации административных процедур, их видам, например: а) позитивные процедуры реализации прав и обязанностей:

регистрационные, разрешительные, экзаменационные, правоудостоверительные, правонаделительные; б) контрольно-надзорные; в) административно-деликтные;

г) административно-юрисдикционные; д) правореализационные процедуры.

С. Д. Хазанов высказывает сомнение в том, что все перечисленные виды административных процедур и производств возможно объединить установленными нормативно едиными правовыми принципами69. Иначе говоря, если следовать положениям разработанных теорий административного процесса, вся управленческая действительность в ее процессуальных правовых характеристиках может быть поделена на многочисленные самостоятельные производства.

См.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998.

С. 42–56 ; Его же. Курс общего административного права : в 3 т. Т. 2 : Государственная служба.

Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002.

С. 427–439, 486–571. См. также: Бурков А. Л. К вопросу об отраслевой принадлежности института административной юстиции // Журнал рос. права. 2003. № 4. С. 65.

Хазанов С. Д. Административные процедуры : определение и систематизация // Рос. юрид.

журнал. 2003. № 1. С. 59.

Часть I. Научные труды доктора юрид. наук, профессора Ю. Н. Старилова Тогда напрашивается вопрос: в каких взаимоотношениях и теоретико-прикладных связях находится юридический процесс (и, следовательно, его различные виды) с отношениями, которые возникают внутри всякой деятельности, в данном случае – в сфере деятельности органов публичного управления (государственного и муниципального)? Юридический процесс – это процессуальная форма функционирования судебной власти. Если проанализировать в деталях всю специальную литературу, то оказывается, что только административный процесс не рассматривается учеными в качестве института осуществления судом правосудия по соответствующим (например, административным) делам. Все остальные виды юридического процесса – конституционное правосудие, гражданский процесс, уголовный процесс, арбитражный процесс, производство по делам об административных правонарушениях – непременно связываются с деятельностью российских судов, разрешающих в установленных рамках процессуальной деятельности различные по своему предмету споры (гражданские дела, уголовные дела, дела об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов, дела об административных правонарушениях и т.д.). Следует, правда, отметить, что к субъектам, рассматривающим дела об административных правонарушениях, кроме судей (мировых судей, судей общих и арбитражных судов) относятся и иные должностные лица, а также некоторые коллегиальные органы (например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних).

1.3. К вопросу о термине «административное судопроизводство»:

Административное судопроизводство, являясь, с нашей точки зрения, важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленности в теории. Развитие в течение последних лет в России процессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводство», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Если проанализировать все основные российские федеральные законы, устанавливающие процессуальные формы осуществления судебной власти в России, т.е. конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство, то можно сделать вывод о соответствии указанной в Конституции РФ терминологии основным процессуальным категориям, содержащимся в ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (принят Государственной Думой 24 июня 1994 г.), Гражданском процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 23 октября 2002 г. и вступил в силу 1 февраля 2003 г.), Арбитражном процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 14 июня 2002 г.

и вступил в силу 1 сентября 2002 г.), Кодексе РФ об административных правонарушениях (принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. и вступил в силу 1 июля 2002 г.) и Уголовно-процессуальном кодексе РФ (принят Государственной Думой 22 ноября 2001 г. и вступил в силу 1 июля 2002 г.).